19.02.2016 Чего хочет Минсельхоз: улучшить использование земли или увеличить выплаты ее контролерам и захватчикам?

Василий Якимович УЗУН, д.э.н., профессор, заслуженный деятель науки, главный научный сотрудник Центра агропродовольственной политики РАНХиГС при Президенте РФ – постоянный автор «Крестьянских ведомостей». По просьбе редакции он раскрыл очень острую тему землепользования.

В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 3 декабря 2015 г. была поставлена задача: «Нужно ввести в оборот миллионы гектаров пашни, которые сейчас простаивают… Прошу Правительство к 1 июня 2016 года подготовить конкретные предложения, включая проекты нормативных актов, а депутатов Государственной Думы и всех членов Федерального Собрания прошу внести поправки в законодательство в течение следующего года и в осеннюю сессию следующего года принять соответствующие законы».

Минсельхоз РФ оперативно среагировал на поручение Президента РФ и уже в декабре 2015 г. представил проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и иные законодательные акты Российской Федерации». Как министерские чиновники поняли поставленную задачу, и каким образом предлагают ее решить?

Суть и масштаб проблемы

Президент РФ в Послании 2015 г. говорит о пашне (ее в России 121 млн га). В проекте закона речь идет уже о землях сельскохозяйственного назначения (таких земель в три с лишним раза больше – около 386 млн га). Столь расширительное толкование указаний Президента вряд ли оправдано. Исходя из того, что признаки неиспользования земель установлены для сельскохозяйственных угодий (для пашни, сенокосов, пастбищ и многолетних насаждений), а для остальных угодий (например, болот, оврагов и т.д.) проблемы использования не актуальны, в законе целесообразно ограничиться рассмотрением только сельскохозяйственных угодий.

Судя по пояснительной записке к проекту закона, основную задачу Минсельхоз РФ видит в вовлечении в оборот 19,4 млн га неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, принадлежащих гражданам и юридическим лицам. Если целью закона является «оштрафовать и изъять», то такая постановка задачи оправдана, если же цель — вовлечение в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, то она явно некорректна.

В России на 01.01.2013 г. было 220,2 млн га сельскохозяйственных угодий (данных за последующие годы Росреестр не публикует). Первая задача государства – закрепить эти земли за сельхозпроизводителями. В советское время такое закрепление осуществлялось по решению государственных органов, поэтому почти вся площадь была отдана, как тогда говорили, в вечное пользование колхозов, совхозов и хозяйств населения.

В рыночных условиях ситуация изменилась. Прежде чем претендовать на землю, сельхозпроизводитель оценивает, окупятся ли расходы на ее приобретение (аренду) и использование. Если расходы не окупаются, то земля остается у государства. На начало 2013 г. за сельхозпроизводителями было закреплено 191,1 млн га, т. е. государство не смогло передать сельхозпроизводителям 29,1 млн га сельхозугодий, в том числе 7,3 млн га пашни, залежей и многолетних насаждений, 6,9 — сенокосов. Незакрепленная за сельхозпроизводителями площадь в 1990 г. составляла 8,3 млн га. В последние 25 лет она систематически росла. В двадцати субъектах РФ более четверти сельхозугодий не закреплено за сельхозпроизводителями.

В проекте закона о введении в оборот этих громадных площадей нет ни слова. Однако причины отказа сельхозпроизводителей от этих земель очень часто связаны не только и не столько с плохим качеством и местоположением этих земель, сколько с высокими расходами на их оформление и регистрацию, с теми препятствиями, которые законодатели и чиновники чинят претендентам на землю. Это и не удивительно, ведь в стране с десяток федеральных ведомств, которые пишут законы о земле, регистрируют участки с землей, контролируют разные параметры, но ни одно ведомство не несет ответственности за введение земель в оборот. За не переданную пользователям государственную землю не с кого спросить. Поэтому брошенный Президентом в Послании 2015 года упрек «Слушайте, мы уже сколько лет об этом говорим? А воз и ныне там» никого в зале не смутил.

Часть закрепленных за сельхозпроизводителями сельхозугодий тоже не используется. В пояснительной записке к проекту закона указано, что из 196,1 млн га сельхозугодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, по данным субъектов РФ, более 56 млн га не используется. Этот показатель видимо завышен, так как включает 5 млн га не закрепленных за сельхозпроизводителями сельхозугодий и их, вполне очевидно, отнять у сельхозпроизводителей ни по суду, ни без суда невозможно. С другой стороны, он, вероятнее всего, занижен, так как учитывает неиспользуемые сельхозугодия только в составе земель сельскохозяйственного назначения, и не включает неиспользуемые сельхозугодия в землях поселений и других категорий земель. По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г. из закрепленных за сельхозпроизводителями земель не использовалось около 65 млн га (из 190,6 млн га, закрепленных за сельхозпроизводителями, только 126,4 были указаны, как используемые). Если добавить к этой площади не закрепленные за сельхозпроизводителями земли, то получим 94 млн га неиспользуемых сельхозугодий.

Косвенное подтверждение этому получаем при сравнении данных Росреестра и сводных годовых отчетов сельскохозяйственных организаций (СХО). По данным Росреестра из закрепленных за сельхозпроизводителями 191,1 млн га сельхозугодий, 119,8 было закреплено за СХО. Однако по сводному годовому отчету Минсельхоза РФ за действующими СХО в 2013 г. было закреплено только 84,2 млн га сельхозугодий, из которых лишь 3,9 млн га указаны как неиспользуемые. Куда делись еще 35,8 млн га? Они, скорее всего, не используются. Часть этой земли (8,2 млн га) принадлежит хозяйствам, которые уже ликвидированы, но их земли еще не переданы новым пользователям. Но есть еще хозяйства, которые находятся в стадии банкротства и их земли тоже не используются. Есть и такие, которые прекратили свою деятельность, все люди из них ушли, висят долги, процедура банкротства не возбуждена, за нее нужно заплатить, но некому. Таким образом, общая площадь переданных СХО, но не используемых сельхозугодий составляет 39,7 млн га.

За хозяйствами населения закреплено 71,3 млн га сельхозугодий. Эти земли выделены для КФХ, индивидуальных предпринимателей, ЛПХ, садоводов, огородников, дачников, ИЖС и т.д. Процент неиспользуемой площади здесь относительно небольшой. Однако в этой группе землевладельцев есть две категории, которым выделено почти 22 млн га сельхозугодий (собственники земельных долей – 13,2 млн га и собственники земельных участков – 8,7 млн га), однако используется эта земля или нет – неясно. Дольщики и собственники этих участков не передали их в аренду или пользование СХО или КФХ, не присоединили к ЛПХ. Вероятнее всего эти участки тоже не используются, так как население не может их выделить и зарегистрировать в связи с дороговизной процедуры.  Если сложить не переданные сельхозпроизводителям земли, неиспользуемые земли СХО и хозяйств населения, то опять получим площадь порядка 90 млн га.

Из пояснительной записки к закону следует, что 36,6 млн га неиспользуемых земель – это государственные земли. В проекте закона не затронут вопрос о том, как их вернуть в оборот.  Вместе с незакрепленными за сельхозпроизводителями землями получается огромная площадь – более 60 млн га. Из этого следует, что подавляющая часть оставшихся в государственной собственности земель не используется.  Кажется, что вернуть их в оборот легко, ведь для этого не надо ни с кем судиться, проводить сложные процедуры изъятия участков и т.д.

Однако, не все так просто. Найти собственника основной части участков государственной земли трудно. Государственная земля может  быть в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, районного или сельского муниципалитета. Разграничение земель между указанными категориями собственников было предусмотрено Земельным кодексом еще в 2001 г., однако оно не проведено до сих пор: из 264 млн га земель сельскохозяйственного назначения разграничено лишь 20. Предъявлять претензии по неиспользованию неразграниченных участков некому, так как собственник неизвестен.

Механизмы вовлечения сельскохозяйственных угодий в оборот.

Разграничение и использование государственных земель сельскохозяйственного назначения (240 млн га)

Вставить в проект закона статьи:

а) о разграничении государственных земель на федеральные, субъектов РФ, районных и сельских муниципалитетов.

Определить орган управления, ответственный за эту работу, предусмотреть источники финансирования, сроки и порядок проведения работы.

б) о формировании участков неиспользуемых государственных сельскохозяйственных угодий и создании публичных каталогов неиспользуемых земель.

Определить органы управления, ответственные за проведение этой работы на каждом уровне управления, предусмотреть источники финансирования, сроки и порядок проведения работы

в) о подготовке неиспользуемых государственных земель к передаче в аренду или собственность новых владельцев.

Определить требования к подготовке участков: строительство подъездных путей, обеспечение электричеством, сетевым или индивидуальным водоснабжением и т.д. Определить органы управления, ответственные за проведение этой работы на каждом уровне управления, предусмотреть источники финансирования, сроки и порядок проведения работы

Запрет бесплатного перевода сельскохозяйственных угодий под застройку (закрыть главную лазейку для спекулянтов и коррупционеров)

В Послании Президент говорит, в первую очередь, о землях, «которые сейчас простаивают, находятся в руках крупных землевладельцев, причем заниматься сельским хозяйством многие из них не спешат». Некоторые землевладельцы действительно приобретали и продолжают приобретать земли сельскохозяйственного назначения в надежде перевести хотя бы часть площадей в земли поселений, дачные, садоводческие и иные участки, на которых можно вести строительство. При таком переводе стоимость участка возрастает в среднем в 100 раз. К. Маркс писал, что при рентабельности 300%, капитал готов на любые преступления. Вполне очевидно, что при рентабельности 10000% предприниматели и чиновники не только готовы, но и каждодневно совершают преступления. Строго говоря, в соответствии с российским законодательством получить указанные проценты можно, формально не нарушая действующее законодательство.

Перевод сельскохозяйственных земель в другие категории осуществляется по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 8 Земельного кодекса РФ). Собственник земельного участка подает заявку на перевод, она рассматривается и принимается решение. Если решение положительное, можно считать барыши. Некоторые губернаторы подписывали в среднем одно такое решение в день. Формально за такое решение плата не предусмотрена. Фактические выплаты производятся по коррупционным схемам.

Для того, чтобы предприниматели осознали, что впредь им не удастся получить свои 10000%, в проект данного закона необходимо внести две статьи:

а) о запрете бесплатного перевода сельскохозяйственных угодий под застройку;

б) о продаже права застройки сельскохозяйственных земель.

В соответствии с действующим российским законодательством право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения изначально было не полным. Из большого пучка прав было исключено право на застройку. Частный собственник, даже купивший землю сельскохозяйственного назначения у государства, право застройки не покупает. На этих землях строить нельзя. Чтобы строить, надо сначала перевести землю в другую категорию или изменить ее целевое назначение. Поэтому включение двух предлагаемых статей в проект закона не нарушит права землевладельцев.

Как только бизнес осознает, что заработать на сельхозугодиях можно только занимаясь сельским хозяйством, он сам, без судов и иных принуждений начнет избавляться от неиспользуемых земель.

Внесение обременений на неиспользуемые участки.

В проекте закона много места уделено ужесточению срока, в течение которого участок нужно подготовить к использованию и начать использовать. В реальной жизни действовавшие ранее и предлагаемые новые более жесткие ограничения легко обойти, так как в любой момент можно переоформить право собственности на аффилированное лицо и отсчет начнется сначала. Поэтому новые ужесточения не помогут, нужно закрыть имеющуюся лазейку. Для этого в проект закона целесообразно ввести статью:

а) обременение неиспользуемого участка.

Если проверкой установлено, что участок не используется, то на него накладывается обременение. Новые проверки на таком участке не нужны, отмена обременения должна быть заботой собственника. Обременение должно сохраняться даже при переходе участка к другому собственнику. Вполне очевидно, что цена на обремененный участок будет падать по мере приближения к установленному сроку, в течение которого участок мог быть неиспользуемым. По истечении такого срока по решению суда такой участок должен быть объявлен как неиспользуемый, выставлен на публичные торги и продаваться по рыночной цене претендентам на его использование. Если претендентов нет, то ни штрафовать, ни отбирать участок у прежнего владельца не нужно. В России много земель, использование которых экономически неэффективно. Если государство считает целесообразным их вовлечение в оборот, то оно должно не штрафовать собственников, а разработать меры господдержки освоения и использования таких земель или их передачи с нулевыми трансакционными издержками новым пользователям.

 

 

Распределение выручки от продажи неиспользуемых участков

Проект закона обязывает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в месячный срок приобрести непроданный неиспользуемый земельный участок в собственность за 50% его кадастровой стоимости. Во-первых, федеральный центр не может принуждать субъекты РФ тратить свой бюджет на такие цели. Во-вторых, компании, захватившие сотни тысяч гектаров земли и не заплатившие за них ничего, могут неплохо заработать. Например, при кадастровой цене 60 тыс. руб. за гектар компания, имеющая 150 тыс. га, может получить 4,5 млрд руб.

 Чтобы избежать несправедливых выплат из бюджета за неиспользуемые участки, необходимо из законопроекта исключить указанное положение и ввести следующую статью:

а) Распределение средств, полученных от продажи неиспользуемых участков.

Вырученные от продажи неиспользуемого земельного участка средства передаются собственнику земли, кроме случаев: получения земли бесплатно (государственные земли, земли дольщиков, иным образом полученные бесплатно земли). В этом случае компенсации подлежат только затраты собственника на оформление земли, остальные средства направляются в бюджет субъекта РФ и муниципалитета, на территории которых находится участок. Если при продаже участка были затрачены бюджетные средства на его выделение и регистрацию, то они тоже должны компенсироваться из выручки.

Ставка на малый бизнес

Неиспользуемые земельные участки, как правило, не составляют единого крупного массива, а разбросаны по мелкоконтурным, часто удаленным от центральных усадеб участкам. Их использование неэффективно для крупного бизнеса, но может быть выгодно для малого. Ставка на освоение таких заброшенных земель должна быть сделана на фермеров и местное население. Соответствующую статью целесообразно включить в проект закона

Заключение.

Для выполнения поручения Президента и вовлечения неиспользуемых земель в оборот   необходима коренная переработка   проекта закона. Для этого нужно создать рабочую группу из квалифицированных специалистов, занимающихся данной проблемой, и поручить ей разработать концепцию закона, дать тщательный анализ сложившейся ситуации в целом по стране и в отдельных субъектах РФ, четко сформулировать цели, которые предполагается достигнуть. На этой основе разработать проект закона, а затем провести его тестирование в отдельных субъектах и районах.  Только на основе такой работы может появиться выдерживающий критику проект закона, который создаст новые возможности для решения проблемы, а не новые трудности, которые могут привести к расширению площади неиспользуемых земель и к дальнейшему росту коррупции.

Автор: Василий УЗУН, главный научный сотрудник Центра агропродовольственной политики РАНХиГС при Президенте РФ

БАНЕРЫ

Галерея фотографий