31.07.2017 Комментарий. Н. Шагайда, В. Алакоз: Перспективная земельная политика

27 июля в Центре стратегических разработок (ЦСР) прошло обсуждение доклада «Земля для людей», который подготовили постоянный автор «Крестьянских ведомостей» Наталья Шагайда, директор центра агропродовольственной политики РАНХиГС и Валерий Алакоз, президент Российской ассоциации частных землемеров

В обсуждении приняли участие не чиновники, не законодатели, а те, у которых, как говорится, накипело: Вячеслав Телегин, председатель Совета АККОР, Надежда Лычагина, председатель ДНТ «Радонежские просторы», Юрий Кацнельсон, президент Ассоциации пекарей и кондитеров России, Андрей Алпатов, президент Межрегиональной саморегулируемой организации «Земля и недвижимость» ,  Валентина Устюкова, профессор, д.ю.н., Институт Государства и Права РАН, Дмитрий Цвич, зам. руководителя Департамента по проектной работе Общероссийского общественного движения «НАРОДНЫЙ ФРОНТ»и др.
Все они высоко оценили важность и актуальность темы, выразили поддержку основным положениям доклада. Часть выступлений наше издание опубликует позже

Бизнес отодвинул государство

Состояние дел в земельной сфере сегодня не удовлетворяет ни граждан, ни государство, ни бизнес, заявила в докладе Н. Шагайда. Для уже имеющихся собственников земля превратилась, по сути, в массовое обременение за счет издержек по подтверждению своих прав на нее. Они связаны с внесением информации о ранее возникших правах на участки при изменении системы регистрации прав, с дополнительными расходами на повторное межевание участков при изменении правил описания границ, с защитой в случае административных и судебных решений относительно ранее полученных прав на землю и т.д. Потенциальные покупатели и пользователи участков также несут издержки на поиск информации о наличии незанятых земель в государственной собственности, об обременениях участка, на доступ к информации об аукционе и к самому аукциону, часто – на постановку участка на кадастровый учет и т.п. 

При отсутствии предложения участков определенного назначения со стороны государства бизнес взял эти функции на себя: из участка в частной собственности формируются новые с последующим обращением к властям за изменением их назначения. Преимущественно такая практика касается земель сельскохозяйственного назначения, точнее – сельхозугодий. Это определяется тем, что именно сельскохозяйственные угодья были объектом приватизации: около 70% из них сейчас находятся в частной собственности (в целом доля государственной земли в России – около 92%). Это привело к хаотическому развитию территорий, нарушениям интересов правообладателей соседних участков, нагрузке на инфраструктуру, искажению цен на рынке сельскохозяйственных земель. В настоящее время приоритет использования продуктивных земель для сельского хозяйства по факту трансформировался в приоритет урбанизированных земель.

Бизнес методично пробивает стоящие перед ним заслоны ради вовлечения таких земель под строительство: в 2006 г. была снята норма Земельного кодекса РФ о возмещении потерь сельскохозяйственного производства, размер которых зависел от плодородия. Уже несколько лет обсуждается законопроект об отмене категорий земель. Он снижает уровень защиты высокопродуктивных сельскохозяйственных земель, переводя полномочия по утверждению перечня ценных земель на муниципальный уровень. Конфликт между сельским хозяйством и строительством самого разного рода может быть урегулирован к обоюдному интересу за счет малопродуктивных земель, а также за счет рыночных механизмов компенсации потерь продуктивных сельскохозяйственных земель в муниципальные бюджеты, но до сих пор такие подходы не применяются.

Попытку государства ввести в рамки желание собственника застраивать поля, не обращая внимания на их плодородие, через схемы территориального планирования муниципальных образований нельзя назвать успешной. Это связано с тем, что при недостатке бюджетных средств районные администрации нередко привлекали к подготовке таких схем собственников крупных земельных массивов. Эти собственники были заинтересованы в том, чтобы как можно больше их сельскохозяйственной земли попало в зоны разрешенного строительства. При отсутствии четких процедур и критериев принятия решений, при барьерах в доступе к информации получение нужного решения часто связано с коррупционной практикой. Например, кадастровая стоимость 1 квадратного метра пашни увеличивается до 200 раз при смене назначения с «Для сельского хозяйства» на «Для строительства автозаправочного комплекса».

Земля не стала активом

Земля не стала в полной мере экономическим активом для граждан, так как абсолютное большинство их участков все еще не имеет границ, описанных в том виде, который признается сейчас государством, чтобы совершать с ними сделки, отметила Шагайда. Соответственно, затрудняется осуществление сделок. Существуют ограничения в получении кредита под залог участка. Земля не стала экономическим активом и для государства, которое имеет в собственности земли, но не имеет сформированных под разные нужды участков. Она в неадекватно малых объемах генерирует поступления в местные бюджеты от продажи или аренды государственной и муниципальной земли.

Земельный налог – традиционная основа формирования муниципальных бюджетов в мире. В России его исчисление не основано на рыночных факторах. Это приводит к необоснованному определению его размера. Земельный налог либо безосновательно завышен, что подтверждает массовое оспаривание кадастровой оценки – как основы исчисления налога – в судах, либо его размер настолько низок, что затраты на администрирование сбора превышают сам налог. Так, в сельской местности Кировской области доля земельного налога в бюджетах сельских поселений часто не превышает 3%. В результате эти бюджеты формируются фактически за счет дотаций из вышестоящих бюджетов. Руководители сельских администраций не заинтересованы в организации сбора земельного налога, так как рост его поступления ведет к сокращению дотации, не увеличивая общий бюджет поселения.

Сами муниципалитеты недополучают суммы земельного налога из-за того, что Федерация и субъекты РФ не платят им за участки в своей собственности, изъятые из оборота. Аналогичная ситуация с участками в частной собственности, которые имеют разного рода ограничения – речь идет об охранных и иных зонах, установленных РФ и субъектами РФ. В условиях, когда нет четких критериев, например, определения размеров зоны памятников, существует риск необоснованного ограничения видов деятельности на обширных площадях, что, соответственно, сказывается на поступлении земельного налога в муниципальные бюджеты. Таким образом, получается, что Федерация или субъект РФ ограничивают получение доходов в бюджет муниципалитета.

Права на землю, находящуюся в государственной собственности, фактически не разграничены между РФ, субъектами РФ и муниципалитетами, исключая земли железнодорожного транспорта (неразграниченными остаются 16%), обороны и безопасности, особо охраняемых территорий и объектов (21%) и лесного фонда (18%). По землям сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов, являющихся основным резервом развития территорий, неразграниченными остаются около 90% (2015 г.). Соответственно, на уровне муниципалитетов нет заинтересованных в проведении разумной политики управления земельным фондом территории. Если не известно, сможет ли муниципалитет планировать на перспективу использование земель, то зачем ему тратить время и деньги на землеустройство, подведение коммуникаций, подготовку перечня участков, предлагаемых к аренде или продаже для различных целей с учетом долгосрочных планов его развития?

Как показывает практика, при последующем разграничении собственности права муниципалитета и сделки с землей могут быть оспорены Федерацией или субъектом РФ, если до этого не ясно, что муниципалитет распоряжался участком именно в своей собственности. Если на участок претендует орган, уполномоченный в области жилищного строительства, сделки аренды на федеральной земле могут быть расторгнуты…Отсутствует стратегия управления теми землями, которые должны остаться федеральными, так как Федерация и после разграничения останется крупнейшим земельным собственником. Аналогично нет стратегий управления региональными землями, а также землями каждого муниципального образования, как и планов поступления доходов от продажи или аренды новых участков. Россия, являясь могучей земельной державой, не имеет существенных доходов от земли.

Фонды перераспределения -закрыты

С конца 2013 г. организован фонд перераспределения земель, в котором могут находиться участки в государственной собственности, в собственности субъекта РФ или в муниципальной. Однако пока здесь числятся в основном неразграниченные земли. Информация о наличии земель в этих фондах малодоступна для граждан и бизнеса. Участки из земель фонда перераспределения превентивно не формируются, принципы их формирования, предоставляющие доступ субъектам малого предпринимательства, не установлены. Корректно выполнить предписанную законом процедуру уточнения списка собственников невостребованных земельных долей практически невозможно. Есть проблема с компетенцией и финансовыми возможностями по управлению муниципальным фондом земель, особенно в сельских поселениях, но нет практики передачи полномочий по управлению муниципальными фондами в интересах и под контролем собственника – муниципального образования – управляющей компании на уровне района или субъекта РФ.

Пекарь ресторатору не конкурент

Несмотря на то, что по всем субъектам РФ и муниципальным образованиям уже разработаны схемы территориального планирования и генпланы развития территорий, инвестиционные площадки (участки для различных целей) или просто перечень доступных участков для промышленности, сельского хозяйства и других нужд не сформирован или сформирован в незначительном объеме, заметила докладчик. Информация о них малодоступна. При выставлении участков на торги допускается несколько видов разрешенного использования, не выделяются конкретные участки для социально значимых объектов: в торгах претендент на участок для строительства ресторана всегда победит претендента на строительство пекарни и магазина при ней. Правила землепользования и застройки участков, выставляемых на торги, не предусматривают указания на согласованные предельные мощности и условия подключения к инженерным сетям. Это предопределяет высокие транзакционные издержки согласований получателя участка и доступа к ним субъектов малого предпринимательства.

Государство неоднократно меняло систему регистрации прав на участки и систему кадастрового учета, но не смогло создать такую, чтобы обеспечить достоверную информацию об участках, их собственниках или пользователях, позволяющую точно исчислить земельный налог или хотя бы иметь полную информацию о земельном участке. Лишь незначительная часть территории описана в виде участков, имеющих установленные границы, позволяющие идентифицировать объект, его точную площадь, категорию и вид разрешенного использования. И гораздо меньше тех участков, в отношении которых видны все обременения. Каждая неточность чревата неправильно исчисленным земельным налогом или нарушением прав добросовестного покупателя участка. Кроме того, права на сформированные участки могут быть не зарегистрированы в соответствующем реестре. Это не позволяет предъявить требования по уплате налога, результатом чего и в данном случае происходит недобор поступлений в местные бюджеты. Всего лишь попытки элементарно уточнить площадь участков и их назначение на основе современных ГИС-порталов повсеместно приводят к росту (в том числе и к удвоению) поступлений земельного налога в муниципальные бюджеты.

Государство не гарантирует, что если участок поставлен на кадастровый учет, то это означает официальное согласие с правильностью исчисления площади и установлении границ. При постановке на учет работник органа, осуществляющего кадастровый учет, просто исполняет свои технические функции. Он не имел и не имеет актуальной информационной базы, чтобы проверить правильность установления границ, поэтому при постановке на учет соседнего участка может быть выявлено пересечение их границ, что втягивает собственников в долгие споры. Понятно, что ценность участка резко падает, он не может быть объектом оборота, а кадастровый орган не предлагает оперативной альтернативы разрешения спора.

Кроме того, границы участков, описанных по правилам 1998–2000 гг. и внесенных в кадастр, не удовлетворяют требованиям, позднее установленным государством. Как и участков, внесенных в реестр в ходе дачной амнистии. Новые требования к описанию границ ставят такие участки вне закона…Ранее поставленные на кадастровый учет участки, прошедшие межевание по старым правилам, могут быть сняты с публичной кадастровой карты. Разрозненная и тем более несовместимая информация по земельным участкам, лесам, недрам, коммуникациям, радиоактивному загрязнению, качеству угодий, охранным зонам на нем и т.д. приводит к дублированию расходов организаций, финансируемых из бюджета. При изобилии информации нет возможности без серьезных транзакционных издержек получить нужный (и достоверный) информационный массив для принятия решений как государством, так и частным собственником.

С думой о фермерах

Казалось бы, за круглым столом собрались не новички, но они с большим интересом впитывали новую информацию. В стране слабо развиты коммуникационный канал «снизу – наверх» и мониторинг земельных проблем, позволяющий своевременно реагировать на вызовы, осложняющие жизнь людей на местном уровне. На федеральном уровне по этой причине годами не видят многих проблем россиян.

Сложилась только одна практика оперативного решения, когда гражданам, предпринимателям удается донести свои проблемы напрямую президенту РФ на различных мероприятиях. В остальных случаях проблемы имеют хронический характер. Так, у местных администраций нет полномочий по ограничению плотности животных в хозяйствах населения в зависимости от плотности застройки и сложившихся размеров участков в селе или по регулированию доступа к общественному пастбищу в зависимости от его размера и плотности поголовья. В результате в Ставрополье, например, уже много лет существует проблема доступа к сельским пастбищам с одной коровой, в то время как на нем может выпасаться десяток голов молодняка на откорме недавно приехавшей в село семьи. Отсутствие механизмов превентивного регулирования обостряет проблему, которая с бытовой может перерасти в межэтническую. Конфликтов можно было бы избежать при своевременном реагировании, введении норм, передающих муниципалитетам более широкие полномочия для улучшения качества жизни, в т.ч. доступа к земле местных жителей.  

В России не реализованы реальные механизмы, препятствующие концентрации земли в одних руках. В собственности или под контролем отдельных лиц сейчас находятся сотни тысяч гектаров. Вместе с тем государство ограничило именно фермера в доступе к земле. Так, первые фермеры, получившие участки еще в 1988–1991 гг. – до введения частной собственности – в постоянное бессрочное пользование или наследуемое владение, были лишены права переоформить их в собственность бесплатно, несмотря на то, что другие сельские жители получили землю даром в собственность, даже не работая на ней. Вижу, после этих слов председатель Совета АККОР Вячеслав Телегин согласно закивал головой (в конце мы ему дадим высказаться).

Еще существует проблема ограничения прав фермера по доступу к государственной земле. По федеральному законодательству субъект РФ должен установить максимальный и минимальный размер при предоставлении фермеру участка земли из государственной собственности. При этом норма об ограничении не касается конкретного случая бесплатного предоставления фермеру участка земли в собственность. В результате фермер оказался ограничен в перезаключении нового договора аренды на обрабатываемую им землю, не говоря о получении ее в собственность за плату, если его фактическое землевладение, сформированное до выхода такого ограничения, превышает позднее установленный размер.

В свою очередь, сельхозорганизация или предприниматель, который не зарегистрировал фермерское хозяйство, смогут приобрести землю в аренду или купить без ограничений. Субъекты РФ могут устанавливать минимальную площадь участка сельхозназначения при его выделении как из долевой собственности, так и из государственной. Это могут быть участки в сотни-тысячу гектаров, что делает их недоступными для большинства фермеров.

Государство не создало систему гарантий прав на землю добросовестного приобретателя. Единственный доступный источник информации о категории и виде разрешенного использования участка, его обременениях – Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Однако этот реестр является техническим средством, а регистратор – исполнителем технических функций. Если в реестр не были (по любой причине) внесены обременения участка, а тот на основании записей в ЕГРН был приобретен для определенной цели, то после внесения дошедшей до регистратора информации о прошлых обременениях, ущемляющих права добросовестного приобретателя участка, негативные последствия наступают только для такого приобретателя.

Государство водит за нос

Государство посылает участникам рынка противоречивые сигналы: стимулирует ввод в сельхозпроизводство участков, использование которых зачастую экономически неэффективно (через Минсельхоз России, так называемые неиспользуемые земли), и изымает без оснований, предусмотренных Земельным кодексом РФ, участки высокоплодородных угодий для целей строительства – через бывший Фонд содействия развитию жилищного строительства (ранее Фонд РЖС, ныне Единый институт в жилищной сфере). При этом «жертвами» такого изъятия начиная с 2009 г. стали федеральные питомники, опытные станции, научные институты, учебные хозяйства аграрных вузов, терявшие угодья без компенсации и предоставления других земель для основного вида их деятельности.

Другим примером противоречивых сигналов является ситуация, когда государство принимает законы, направленные на укрупнение участков (что было показано выше), но не «видит» проблем, связанных с делением доли в праве на участок между наследниками. Так, после приватизации земель большинство сельских жителей стали обладателями доли в праве на участок бывшего колхоза или совхоза – земельной доли. В счет нее они могли выделить участок, как правило, в 4-7 га. Большинство сельхозугодий России все еще находятся в долевой собственности. Состав участников долевой собственности на один участок насчитывает сотни человек. С течением времени он меняется, наследники вступают в права. В результате на одну долю могут претендовать 2-5 человек. Если все они вступают в права на наследство, то возрастает состав общей собственности на участок, затрудняется принятие решений и управление им. Возникают проблемы с подсчетом голосов, так как каждый участник может иметь только часть от голоса и эти части – разные. С другой стороны, если наследники захотят выделить участок в счет своей доли из общей собственности, то – если в субъекте РФ нет ограничения по минимальной площади участка – произойдет фрагментация земель и будут выделяться участки в 1-1,5 га и даже меньше.

В стране накапливается вал мелких и годами нерешаемых проблем на местном уровне, которые не видят федеральные законодатели, а у региональных и муниципальных депутатов на их решение нет полномочий.

Неудовлетворительным является и пользование лесными земельными участками…

Тяжела ты, крестьянская доля

Высокие транзакционные издержки земельного оборота, в т.ч. выделение участков в счет земельных долей, привели к тому, что в России затруднен земельный оборот для обычных граждан и субъектов малого (и даже среднего) предпринимательства. Как итог, сельские семьи не могут выделить участки в счет земельных долей и ввести в оборот часть неиспользуемых сельскохозяйственных угодий. Небольшим организациям сложно юридически оформить права своего пользования. Аналогичные проблемы есть у муниципалитетов, которые должны выделить участки в счет невостребованных земельных долей в соответствии с законом. С другой стороны, крупные компании, имеющие специалистов по земельным вопросам, средства для оплаты работ по межеванию, формируют огромные земельные банки под своим управлением, нередко нарушая условия конкуренции на отдельной территории.

На практике часто можно встретить ситуации, когда чиновники воссоздают барьеры, на слом которых уже обратили внимание законодатели и ликвидировали их. Так, основная часть сельскохозяйственных угодий, как упоминалось ранее, находится в долевой собственности сотен граждан. Согласно идеологии земельной реформы 90-х годов прошлого века, число участников общей собственности должно постепенно сокращаться. Это происходит через сделки купли-продажи земельных долей – долей в праве на участок. С принятием новой нормы 29.12.2015 г. сделки по отчуждению земельных долей стали подлежать нотариальному удостоверению. В связи с многочисленными обращениями в Государственную Думу парламентарии сочли, что это требование в отношении земельных долей требует отмены, и отменили его. Несмотря на то, что закон приравнивает земельную долю к доле в праве на участок, Росреестр распространил письма-разъяснения со своей трактовкой. Она сводилась к тому, что депутаты освободили от нотариального заверения только сделки с земельной долей, но не с долей в праве на участок. В результате все усилия законодателей по сокращению издержек земельного оборота были нивелированы простым письмом. Однако это было письмо вышестоящего руководства в нижестоящие организации, что сделало его трактовку законом для подчиненных.

Теперь сельхозорганизация или фермер, выкупающие доли в праве на обрабатываемый ими участок, вынуждены платить не менее 8-12 тысяч рублей за нотариальное оформление и технические работы по каждому договору. В органе по регистрации прав часто отказываются принимать один договор (и одну пошлину), по которому 20 дольщиков продают свои 1/400 доли в одном объекте одному лицу, чтобы оно получило один документ на 20/400 долей в праве на участок. Они требуют отдельные заявления и отдельную пошлину по каждому заявлению, выдавая новому собственнику 20 свидетельств вместо одного. Даже эти траты можно было бы сократить, если бы нотариусы были ограничены в пошлине при заверении одного договора со множественностью лиц со стороны продавца, а регистраторы – соглашались регистрировать переход прав на все доли разом одному лицу с выдачей одного свидетельства сразу на всю совокупность купленных им долей, что допускается законом.

Однако и первые, и вторые принуждают платить больше, пользуясь безысходностью положения: регистрирующий орган – один, также одна согласованная позиция нотариусов. Принуждение к плате трудно оспорить, так как формально можно поступать и таким образом, как делают регистраторы и нотариусы. Ответственности за то, что граждане и сельхозпроизводители втянуты в излишние многомиллионные траты в целом по стране, никто не несет. Все попытки государства в 1998 г. заменить дорогостоящие нотариальные сделки по переходу прав на землю дешевыми процедурами в органе по регистрации прав методично нивелируются.

При сложившейся эксплуатации природного ресурса Россия теряет преимущества как мировая продовольственная держава. Широко распространенное мнение, что страна обладает обширными ресурсами продуктивных земель, требует корректировки. Биоклиматический потенциал России почти в 3 раза ниже, чем в Западной Европе или США. Именно поэтому политика по сохранению почвы должна стать государственным делом.

С 2004 г. функция управления земельным фондом РФ не числится ни в одном из положений, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти. Функции, с начала 90-х годов сосредоточенные в Комитете по земельной реформе и землеустройству (который в дальнейшем подвергался многочисленным реорганизациям), теперь разбросаны по нескольким ведомствам. Земельная политика превратилась в совокупность разнонаправленных ведомственных и общественных активностей. Наконец, постоянная переброска функций между различными ведомствами привела к катастрофической проблеме с кадрами. За состояние дел в земельной сфере, по сути, никто не отвечает.

 (Продолжение следует)

Александр РЫБАКОВ, «Крестьянские ведомости»

БАНЕРЫ

Галерея фотографий