31.07.2017Комментарий. Н. Шагайда, В. Алакоз: Перспективная земельная политика. 2

Как уже сообщали «Крестьянские ведомости», 27 июля в Центре стратегических разработок (ЦСР) прошло обсуждение доклада «Земля для людей», который подготовили постоянный автор «Крестьянских ведомостей» Наталья Шагайда, директор Центра агропродовольственной политики РАНХиГС, и Валерий Алакоз, президент Российской ассоциации частных землемеров. Сегодня публикуем (с небольшими сокращениями) продолжение круглого стола.  

Ключевые направления земельной политики

Участники круглого стола с большим вниманием следили за нитью рассуждений докладчика Натальи Шагайды, отмечая в своих записях возможные вопросы. Тема была чрезвычайно животрепещуща и подавалась конкретно.

Эксперт подчеркнула: анализ существующих проблем в сфере земельных отношений указывает главные направления совершенствования земельной политики:

– обеспечение доступа к земельным участкам граждан и бизнеса, в том числе субъектов малого предпринимательства;

– обеспечение гарантий прав добросовестных приобретателей земельных участков;

– сохранение наиболее продуктивных угодий для обеспечения продовольственной безопасности страны и сбережения природного ресурса;

– развитие инфраструктуры земельного рынка;

– повышение ответственности муниципалитетов за развитие территории и обеспечение качества жизни населения за счет передачи им неразграниченных земель в собственность для формирования собственной финансовой базы.

Земельная политика может быть реализована только в случае, если будет кардинально изменена система управления земельным фондом страны и улучшены инструменты ее реализации. Главными из них, требующими преобразований, являются: учетно-регистрационная система (кадастр и регистрация прав); оценка и земельные платежи; разграничение государственной собственности на землю; схемы и проекты территориального планирования, землеустройство; мониторинг использования и состояния земель – организация коммуникационного канала с местного уровня на федеральный для своевременного выявления проблем земельного оборота; земельно-информационные системы. Ниже рассмотрены отдельные направления совершенствования этих инструментов земельной политики.

Кадастр и регистрация прав на недвижимое имущество

Все земельные участки должны быть отражены в учетно-регистрационной системе. Для этого нужно выделить бюджетные средства и провести комплексные кадастровые работы, уже предусмотренные законодательством: сплошную инвентаризацию с определением принадлежности участков, уточнением их границ, площади, зоны, разрешенного использования, – а также осуществить их кадастровый и регистрационный учет, если ранее он не осуществлялся. Эти работы должны быть проведены как в отношении участков государственных/муниципальных земель (предоставленных и не предоставленных в пользование), так и частных (учтенных в учетно-регистрационной системе ранее и не учтенных). По всем участкам в учетно-регистрационной системе должна быть внесена информация об ограничениях/обременении участков. Отсутствие такой информации в системе принимается за их действительное отсутствие.

Актуализацию учетно-регистрационной системы государство должно обеспечить за счет бюджетных средств. Юридическое основание – уже существующие нормы ФЗ «О кадастровой деятельности»: заказчик – уполномоченный орган местного самоуправления; финансирование – за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) бюджетов муниципальных районов, городских округов, в том числе за счет субсидий из федерального бюджета.

Однако в муниципальных бюджетах необходимые средства практически отсутствуют; к тому же муниципалитеты часто не заинтересованы в повышении прозрачности информации, несмотря на то что затраты на комплексные кадастровые работы приведут к увеличению поступления налога. Для активизации комплексных кадастровых работ по незастроенным территориям требуются субсидии из федерального бюджета. Для обеспечения целевого использования средств будет применена практика подписания соглашения региона с Минсельхозом РФ о порядке проведения кадастровых работ на землях сельскохозяйственного назначения. Для территорий с низкой бюджетной обеспеченностью будут использованы федеральные средства в виде субсидий, для остальной территории — бюджетного кредита.

Очевиден был соблазн решать проблему наведения порядка с учетом земельного фонда за счет самих правообладателей, отмечает докладчик. В том числе путем повышенного налогообложения участков, описание границ которых не удовлетворяет действующим требованиям, или вводя запрет на сделки. В результате такой подход и был реализован: с 1 января 2018 г. запрещены сделки с участком, границы которого не отражены в кадастре недвижимости. Впрочем, идею заставить пользователей расплатиться за модернизацию некачественной и во многом ущербной государственной учетно-регистрационной системы, в большой степени возникшей из-за непоследовательной политики самого государства, вряд ли можно считать плодотворной. Эта политика требует пересмотра. Кадастр – общественный продукт, его информация является основой сбора земельных платежей и должна поддерживаться государством и за его счет. Допустимый вариант: граждане могут софинансировать эти работы за фиксированную и посильную сумму (не более 2-3 тыс. руб.), чтобы получить уточненные по новым правилам границы своих участков. Эти платежи целесообразно выплачивать напрямую в государственное учреждение, ответственное за ведение кадастра, чтобы избежать взаимоотношений с отдельными компаниями, вымогающими с граждан деньги.

Для реализации главной функции учетно-регистрационной системы – обеспечение гарантий прав собственности и пользования – необходим переход от деклараций о гарантиях прав землепользователя к механизму реальной гарантии с возмещением убытков правообладателю (из компенсационного или страхового государственного фонда)…Эти гарантии наступают в случае, если 1) новые и не зависящие от правообладателя обстоятельства были внесены в учетно-регистрационную систему после приобретения прав на участок; 2) решения официальных органов в отношении соседних участков снизили стоимость участка правообладателя или привели к утрате прав на него. Государство также гарантирует, что изменение правил описания границ участков добросовестных собственников и пользователей, которые поставили участки на кадастровый учет и зарегистрировали свои права по правилам, действовавшим на тот момент, не приведет к изъятию участка из кадастрового учета и ограничению его оборота, если состояние границ удовлетворяет стороны сделок.

Земельные платежи и разграничение государственной собственности на землю.

Для того чтобы земельный налог стал справедливым инструментом земельной политики, он должен базироваться на реальной рыночной стоимости участка. В настоящее время идет много судебных споров о необоснованности кадастровой оценки участков, превышающей рыночную их стоимость. Это ведет к завышению земельного налога. Причина в том, что кадастровая стоимость устанавливается одинаковой для всех участков, попавших в один кадастровый квартал. Причем это могут быть участки, имеющие существенно разную рыночную стоимость, в т.ч. из-за наличия обременений. 

Для предотвращения необоснованного исчисления земельного налога будет осуществлен переход к выделению внутри кадастрового квартала оценочных зон с одинаковой рыночной стоимостью земельных участков. Для учета обременений будут использоваться понижающие поправочные коэффициенты к кадастровой стоимости, и – как следствие – будет формироваться более низкий земельный налог.

Земельный налог – основной местный налог. Однако по факту доля земельного налога, как было указано выше, может быть крайне незначительной в общей доходной части муниципалитета. Поступления земельных платежей в муниципальные бюджеты будет обеспечено за счет разграничения государственной собственности на землю и передачи неразграниченных земель в муниципальную собственность, сокращения площадей, изъятых из оборота и не предоставленных кому-либо, а также роста поступлений налога за счет уточнения площадей, назначения участков и ставок налога.

Государственная собственность на землю должна быть разграничена, а законодательство, касающееся оборота разграниченных земель, – децентрализовано для того, чтобы повысить ответственность соответствующего уровня власти за развитие территории. В условиях, когда неразграниченной государственной/муниципальной собственностью распоряжаются, как правило, муниципальные власти, но федеральный орган в области жилищного строительства может претендовать на любой участок неразграниченной земли, ответственность за разумное развитие территории размыта…

Для разграничения государственной и муниципальной собственности на землю целесообразно законодательно ввести упрощенную процедуру. На первом этапе муниципалитет получает право обратиться в суд с иском о признании своих прав на участки, если при извещении субъекта РФ и Федерации от них не поступило претензий на неразграниченные земли. На втором этапе – в ходе комплексных кадастровых работ – и на основе решения суда уточняются границы участков, их назначение, обременения, осуществляется кадастровый учет и регистрация права муниципалитета на земли. На третьем этапе проводятся зонирование территории, последовательное формирование участков-лотов, конкурс или аукцион права аренды, в т.ч. с последующим выкупом при выполнении обязательств арендатором, т.е. управление земельными участками. Для преодоления злоупотреблений с землей стоит включить вопросы контроля за распоряжением земельными участками в собственности муниципального образования в регламент деятельности общественных советов, создание которых целесообразно при администрациях.

Земли в муниципальной собственности должны быть превращены в участки, поставленные на кадастровый учет, с установленным назначением использования и в соответствующей зоне. Важно, чтобы в результате этой работы они могли стать объектами аренды и купли-продажи без дополнительных затрат и согласований для конечных пользователей. Формирование не предоставленных кому-либо участков должно осуществляется в виде лота – участка минимальной площади, допускающего разумное использование в соответствии с назначением, для доступа к нему субъектов малого предпринимательства. В первую очередь – для социально значимых видов деятельности.

При выставлении на торги участок должен иметь узкий перечень видов разрешенного использования, чтобы на него могли претендовать участники одинакового «веса». Участки для социально значимых видов деятельности должны выставляться не на аукционы, а на конкурсы. Предоставление участков из муниципальной собственности осуществляется для общественных целей (бесплатно), для социально значимых видов деятельности и реализации государственных приоритетов по развитию малого предпринимательства (на конкурсе бизнес-планов), иных целей (аукцион).

Следует разрешить залог участков в муниципальной собственности, что позволит муниципалитетам привлекать заемные средства, которые можно будет использовать для землеустройства и повышения привлекательности выставляемых на аукцион участков для увеличения доходов муниципального бюджета. Целесообразно ограничить круг залогодателей и залогодержателей. Залогодателем будет выступать орган местного самоуправления, привлекающий инвестиции. Залогодержателем могут выступать только банки, которые должны быть ограничены по времени нахождения у них в собственности земельных участков (на срок не более 3 лет), изъятых за невозврат кредита, что сократит риски сомнительных сделок с залогами как формы перераспределения муниципальной собственности на землю.

Федерации следует законодательно расширить права субъекта РФ и муниципального образования в отношении земельных участков, находящихся в их собственности. На федеральном уровне должны быть выделены реперные точки, которые в обязательном порядке следует отразить в региональном и муниципальном законодательстве: ограничения на концентрацию земли (в т.ч. более жестко, чем сейчас предусмотрено федеральным законодательством); круг лиц, которые могут получать землю из муниципальной собственности и собственности субъекта РФ; порядок формирования и предоставления участков, обеспечивающего доступ к ним субъектов малого предпринимательства, и т.д.

На сайте органа местного самоуправления должна быть представлена информация о наличии/отсутствии участков для разных целей с указанием условий их получения. Информационный материал о выставленных на торги/конкурс участках в обязательном порядке должен содержать указание на согласованные предельные мощности и условия подключения к инженерным сетям. Информация о предоставленных земельных участках также должна быть в открытом доступе.

Урегулирование конфликта между сельским хозяйством и строительством

Для снижения спекулятивного интереса к сельскохозяйственной земле для продажи под застройку будет введена новая норма, ограничивающая собственника участка сельскохозяйственной земли в обращении с заявлением о включении участка в границу населенного пункта, подчеркнула Н. Шагайда. В случае необходимости расширения населенного пункта только муниципалитет может принять решение о выкупе сопредельных с населенным пунктом участков и изменении его границы. При этом муниципалитеты будут выкупать сельскохозяйственные участки по цене именно сельскохозяйственных земель, с относительно низкой ценой, а предоставлять для целей коммерческого использования с установленными правилами землепользования и застройки на аукционе (или конкурсе), получая разницу в бюджет. Это снизит интерес и – соответственно – цены на рынке сельскохозяйственных земель.

Аграрные вузы и НИИ, имеющие участки сельскохозяйственных угодий на праве постоянного бессрочного пользования, смогут их передавать в аренду без права выкупа для строго определенных целей – в организации, созданные с их участием для селекции, семеноводства, научно-технологических исследований и связанных с этим работ. При банкротстве сельскохозяйственные угодья будут изыматься собственником – РФ – и предоставляться в первоочередном порядке для научной и научно-производственной деятельности. Государство откажется от практики прекращения прав на землю в федеральной собственности без оснований, предусмотренных в Земельном кодексе РФ, если участок используется в соответствии со своим назначением и целью передачи земли.

Организация коммуникационного канала с местного уровня на федеральный для своевременного выявления проблем земельного оборота

Этот канал будет организован через принятие распоряжения Правительства РФ о мониторинге проблем и полезных практик земельного оборота на местах. Ниже рассмотрено несколько примеров урегулирования проблем, которые уже сейчас существуют на уровне регионов, но которые не видны законодателям.

Сегодня лесные участки чрезмерно ограничены в хозяйственном использовании. Обширная территория находится под запретом, который обосновывается природоохранными аргументами. При этом в условиях запретов увеличивается число нарушений, риск пожаров, захламление, бесконтрольной вырубки.

Чрезмерные ограничения будут сняты. На всей территории лесных участков будет проведено лесоустройство с выделением рекреационных зон, установлены регламенты использования участков в этих зонах для доступа местного населения, в т.ч. для сбора валежника, сухостоя, выпаса скота, организации зон отдыха, включая обустройство водоемов.

Ограничение концентрации сельскохозяйственных земель под контролем ограниченной группы лиц. Аграрная структура с наличием латифундий считается ненормальной. Площадь земель сельскохозяйственного назначения в собственности одного лица, совокупности аффилированных с одним собственником лиц будет ограничена: не более 10% от площади сельскохозяйственных угодий муниципального района за исключением лиц, уже имевших в собственности участки большей площади на момент введения данного ограничения. Для таких лиц муниципальное образование вправе установить двойную ставку земельного налога на площадь, превышающую обозначенный лимит.  

Это предложение приветствовал участник круглого стола председатель Совета АККОР и сам фермер Вячеслав Телегин.

Субъектам РФ будет предоставлено право введения более жестких ограничений в зависимости от землеобеспеченности территории. Если общая площадь в собственности, долгосрочной аренде (на срок более 25 лет) арендодателя превышает 50% площади сельхозугодий территории сельского поселения, то его права по передаче участков в аренду/субаренду будут урегулированы законом в части 1) размера лота – участка для передачи в аренду/субаренду и продажу – для обеспечения доступа к земле субъектов малого предпринимательства; 2) порядка продажи/аренды, обеспечивающего реализацию преимущественного права сельхозпроизводителей, ведущих деятельность на территории, граничащей с выставляемым для аренды или продажи участком; 3) размера арендной платы. Будет установлено ограничение на приобретение в собственность участков из государственной и муниципальной собственности для одного лица с учетом аффилированных с ним лиц.

Повышение устойчивости землепользования участками. Государство установит для участков из земель сельскохозяйственного назначения в государственной собственности минимальный срок аренды – не менее 9 лет.

Отмена дискриминационных ограничений доступа к земле крестьянских (фермерских) хозяйств. Для облегчения доступа новых фермеров к земле из государственной или муниципальной собственности аукцион будет заменен конкурсом бизнес-планов. Продажа в собственность допускается после истечения 5 лет аренды участка и при условии выполнения бизнес-плана.

Будет установлена особая процедура аукциона/конкурса в отношении участка в государственной или муниципальной собственности: предельная площадь одного участка-лота (не более площади, установленной субъектом РФ для обеспечения доступа субъектов малого предпринимательства); ограничение круга лиц (профессиональная подготовка или специализация организации); введение 3-этапной процедуры предоставления (первый этап – среди соседей по границе участка; второй – проживающие на территории муниципального образования; третий – все остальные).

Фермеры, получившие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения до 1993 г., выравнены в правах на землю с другими сельскими жителями. Они получают право переоформить участки в собственность бесплатно по среднерайонной норме безвозмездной передачи земли в расчете на одного члена КФХ. Норма устанавливается на уровне действовавшей в муниципальном районе на момент проведения приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов. Численность членов фиксируется по состоянию на 1.01.2017. При излишках площади в рамках фактического землепользования она может быть выкуплена за 15% от кадастровой стоимости участка. При недостатке площади компенсация не предусмотрена.

В ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» уточнено требование об установлении законом субъекта РФ предельной площади земельного участка, предоставляемого из земель в государственной и муниципальной собственности членам крестьянского (фермерского) хозяйства. Оно распространяется только на случаи бесплатного наделения участком в собственность. В остальных случаях на крестьянское (фермерское) хозяйство распространяются общие ограничения по максимальной и минимальной площади участка как для любого землепользователя или землевладельца.

Также в ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» внесена норма, допускающая строительство жилого дома фермера на участке для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (с правом регистрации членов КФХ и их семей по месту расположения участка) для обеспечения контроля за имуществом фермерского хозяйства. Для снижения риска появления лжефермеров, которые получают обширные участки для строительства загородных резиденций, но не занимаются ведением сельскохозяйственной деятельности, предусмотрено несколько ограничений. Первое – по площади участка, занятого непроизводственными застройками. Второе – необходимость подтверждения фермерской деятельности собственника участка со стороны районного объединения / ассоциации фермеров при выдаче разрешения на строительство.

Урегулирование вопросов в отношении общей собственности на земельный участок. Если число участников общей собственности больше 5, будут введены запреты на деление доли в праве на участок / земельной доли. Доля в праве / земельная доля может быть отчуждена только в пользу одного лица.

Проведена ревизия требований и практик органов по регистрации прав, нотариусов. Избыточные требования, приводящие к тратам миллионов граждан и не соответствующие закону, устранены. Например, введена практика одного договора при переходе права на земельные доли с множественностью лиц на стороне продавца одному покупателю, одной доверенности со множественностью лиц со стороны доверителей одному лицу и т.д. Процедура выделения участка в счет невостребованных земельных долей пересмотрена; ликвидированы нормы, вводящие собственников земельных долей и пользователей земельных участков в излишние издержки. Так, введены изменения, которые позволяют сформировать участок в счет невостребованных земельных долей без подготовки проекта межевания участков.

Организация управления земельным фондом

При рассмотрении различных схем и вариантов управления земельным фондом (включая возможность возложения этих функций на Минюст, Росреестр и др.) следует исходить из того, что земля является объектом налогообложения, а основой налогообложения служит кадастр. В этой связи имеются основания передачи учетно-регистрационной системы в ведение Минфина. В сотрудничестве с муниципальными образованиями будет обеспечена полнота и актуальность сведений, на основе которой исчисляется налог со всех объектов недвижимости. Соответствующая информационная база по участкам будет в таком случае передана муниципалитетам, которые актуализируют информацию об участках, так как от этого зависят их налоговые поступления.

Однако вопрос именно об управлении земельным фондом и органе, который обеспечит это управление, остается открытым. Вариант его решения – формирование отдельного органа управления земельным фондом без функций ведения учетно-регистрационной системы. Функция такого органа – осуществление единой земельной политики, координация ведомственных интересов ради устойчивого социально-экономического развития страны, в первую очередь – по землям в федеральной собственности.

Заключение

Наталья Шагайда подвела итоги. Меры, необходимые для реформы земельных отношений, потребуют расходов, в ряде случаев – значительных. Однако эти же меры одновременно обеспечивают поступление дополнительных средств, причем и в краткосрочной, и среднесрочной перспективе. Стратегически данные усилия оправдываются также серьезным улучшением делового климата, повышением уровня доверия и стабильности в отношениях граждан, бизнеса и государства, развитием территорий, не требующим дополнительных государственных вливаний.

Потребуется финансирование комплексных кадастровых работ для выявления всех участков и полного их кадастрового учета (одновременно это позволит резко увеличить поступления земельного налога), а также проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения, включая подготовку регламентов использования земельных участков. Для этого в бюджете РФ следует предусмотреть соответствующие расходы. Они могут осуществляться в виде субсидий (сельские территории страны, малые города – Нечерноземье, Сибирь, Дальний Восток) и бюджетных кредитов на три-пять лет муниципальным образованиям других территорий с высокой плотностью застройки.

Расходы на разработку единого формата хранения данных и переход ведомств на согласованный формат обмена данными будут компенсированы сокращением расходов на дублирующие работы различных ведомств, например, по единому картографированию земной поверхности, и многократное использование этой информации разными ведомствами. Использование такого продукта избавляет от разработки целого ряда ведомственных программ.

Для формирования гарантийных или страховых фондов для компенсации потерь добросовестных приобретателей участка от выявленных после сделки обстоятельств, уменьшающих стоимость участка или прекращающих его право собственности на весь или часть участка, требуются источники покрытия. В качестве таковых могут выступать часть государственной пошлины за регистрацию / страхование титула или действий регистратора за государственный счет / отчисление части земельного налога в компенсационный фонд. «Крестьянские ведомости» рекомендуют профильным ведомствам и министерствам, союзам, ассоциациям, ответственным за АПК в правительстве ознакомиться с актуальным докладом «Земля для людей».

Автор: Александр РЫБАКОВ, «Крестьянские ведомости»

БАНЕРЫ

Галерея фотографий