27.11.2017 Комментарий. Нужно ли ограничивать размер субсидий одному сельхозпроизводителю?

Субсидии сельхозпроизводителям все больше концентрируются в отдельных крупнейших агрофирмах и агрохолдингах. Существует проблема ограничения размера субсидий одному сельхозпроизводителю и изменения правил их распределения. Речь пойдет только о прямых субсидиях, которые получают непосредственно сельхозпроизводители и другие приравненные к ним бюджетополучатели.

1.Концентрация субсидий у 1% получателей

Основная часть бюджетных субсидий распределяется между отдельными избранными заявителями, а   остальные не получают ничего или получают незначительные суммы поддержки. Начну с простого примера: в 2016 г. ООО «Брянская мясная компания», входящая в состав агрохолдинга «Мираторг», получила 90,7% всех субсидируемых кредитов, выделенных на развитие мясного скотоводства (33,6 млрд. руб.). Еще 2,3 млрд. руб. субсидируемых кредитов получили три компании (по одной в Калмыкии, Воронежской и Калининградской областях). Вся остальная страна осталась без субсидий по этому мероприятию.

В табл. 1 показана общая картина распределения субсидий между сельскохозяйственными организациями по всем мероприятиям госпрограммы: 14,1 % хозяйств не получали субсидий вообще, 72,3% получили 18,8% субсидий, а 1,2% — почти 41% субсидий. Общая сумма субсидий на одно хозяйство здесь был выше, чем в первой группе получателей в 130 раз, а в расчете на 1 руб. товарной продукции – в 2,5 раза. В последние годы 5 -7 хозяйств ежегодно получают по 1-6 млрд. руб.

1.Распределение субсидий между СХО в 2015 г.

Группы хозяйств, млн. руб.

Количество

Господдержка:

хозяйств

%

Всего, млн. руб.

В % к итогу

на одно хозяйство, млн. руб.

на руб. выручки, руб.

Не получили

2846

14,1

0

0

0

0

до 11

14655

72,3

32528

18,8

2,2

0,04

11-101

2505

12,4

69637

40,3

27,9

0,08

>101

248

1,2

70833

40,9

285,6

0,10

По всем хозяйствам

20254

100

172998

100

8,5

0,07

Концентрация субсидий в отдельных хозяйствах с годами возрастает, уровень концентрации субсидий значительно выше, чем производства (для сопоставимости индексы по выручке рассчитывались хозяйствам, ранжированным по сумме субсидий) (табл. 2).

2.Коэффициенты концентрации субсидий и выручки

 

Коэффициенты Джинни (0-равномерное распределение, 1- все субсидии одному получателю):

Господдержки

Выручки от реализации продукции и услуг

1995

0,69

0,40

2000

0,74

0,32

2005

0,77

0,47

2015

0,85

0,70

Источники: расчеты индексов Джинни по базам данных СХО за соответствующие годы.

Процесс концентрации наглядно иллюстрирует рис. 1. За анализируемый период доля хозяйств, не получающих субсидии или получающие ничтожно малые суммы субсидий систематически росла, а процент хозяйств, получающих основную сумму субсидий — сокращался.

Рис. 1. Кривая Лоренца по концентрации субсидий в СХО (по оси Х – доля хозяйств, по оси Y – доля субсидий).

С 2017 г. выделение огромных субсидий отдельным избранным получателям стали включать в планы распределения субсидий. Например, на инвестиционные кредиты для малого бизнеса в 2017 г. запланировано 586 млн. руб. субсидий (10%), на кредиты до 1 млрд. руб. – 1998 (34%), на кредиты от 1-8 млрд. руб. 2639 млн. руб. (45%) и свыше 8 млрд. – 641 млн. руб. (11%). Вполне очевидно, что такое распределение субсидий подразумевает, что в последней группе будет один получатель (если он возьмет кредит на 8 млрд. руб., то государство должно выплатить ему 640 млн. руб. субсидий в год при ключевой ставке ЦБ — 8%), в предпоследней группе — примерно 8 получателей (возможны варианты – от 4 до 32). Таким образом, основная часть субсидий (56%) в плане предусмотрена для нескольких избранных хозяйств.

2.Необходимость введения ограничений размера субсидий на одного получателя

Основными негативными последствиями концентрации субсидий у небольшого числа крупнейших производителей являются следующие:

— концентрация субсидий в отдельных хозяйствах создает для них эксклюзивные конкурентные преимущества и приводит к вытеснению с рынка и разорению малого и среднего бизнеса. Такое распределение нарушает закон о защите конкуренции (№135 — ФЗ от 26.07.2006 г.), в котором государственные или муниципальные преференции определены как «предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ, … отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности…» (статья 4, п.20);

— в соответствии с теорией господдержки сельского хозяйства, изложенной во всех учебниках по экономике, она должна оказываться фермерам (малому бизнесу), а крупный бизнес благодаря эффекту масштаба может развиваться и без господдержки;

— крупные проекты должны осуществляться под контролем инвесторов, заинтересованных в отдаче вложений, а не на безвозмездных бюджетных субсидиях, отдачу которых чиновники практически не контролируют. Финансирование крупных проектов может осуществляться через Российский фонд прямых инвестиций. Если государство очень хочет поддержать крупнейших сельхозпроизводителей, то оно, по аналогии с вкладами в уставные капиталы Россельхозбанка и Росагролизинга, может делать вклады в уставные капиталы сельхозорганизаций. При этом оно хотя бы формально будет сособственником таких предприятий, а ныне государство просто дарит отдельным собственникам сотни миллионов или даже миллиарды рублей ежегодно;

— ограничение размера субсидий для крупного бизнеса стимулирует развитие контрактного сельского, основанного на взаимодействии крупного и малого бизнеса. При этом малый бизнес получает субсидии и производит сельскохозяйственную продукцию по заказам крупного бизнеса, под его технологическим и организационным управлением. Агрохолдинги существуют, но являются неполными (не включают в себя либо включают частично сельскохозяйственное производство). При таком подходе возрастает эффективность и крупного, и малого бизнеса, быстро увеличивается роль отдельных компаний на рынке;

— концентрация лишает большинство хозяйств доступа к субсидиям. Каждый производитель имеет право подать заявку на получение субсидий, но ему не   гарантируется их получение даже в случае полного соблюдения всех установленных законодательными актами требований. При этом для получения субсидий заявитель готовит множество документов, что требует значительных затрат. Чаще всего эти затраты оказываются бесполезными, так как чиновники   отказывают в предоставлении субсидий с простой формулировкой: лимит исчерпан. В начале 2017 г. из 10 заявителей на субсидирование кредитов семь получали такой ответ.

3.Международные подходы к ограничению объема получаемых безвозмездных бюджетных средств на одного сельхозпроизводителя 

В российском законодательстве практически нет норм, посвященных непосредственно этой теме. В то же время в других странах законодательство содержит множество норм, ограничивающих размеры субсидий как по отдельным мероприятиям, так и суммарное ограничение по всем мероприятиям прямого субсидирования сельхозпроизводителей. Так, в США по закону о регулировании сельского хозяйства (2014 г.) установлено, что фермерские хозяйства и сельхозпредприятия, имеющие выручку от продажи сельхозпродукции более $900 тыс. (по текущему курсу — около 50 млн. руб.) не имеют права на бюджетные субсидии. Остальные хозяйства могут получать субсидии, но их размер не может превышать $125 тыс. (7,25 млн. руб.) на одно хозяйство, включая выплаты по чрезвычайным ситуациям. Из этого правила есть лишь отдельные исключения, касающиеся поддержки производителей молока, сахарного тростника и свеклы, выплат за консервацию земель.

Аналогичные ограничения есть и в ЕС. Политика ЕС ориентирована на ограничение в размере 150 тыс. евро в год по всем субсидиям. Если фактическая сумма субсидий превышала эту сумму, то хозяйство должно сократить субсидии в следующем году не менее чем на 5%. Кроме того, странам-членам ЕС предоставлено право самостоятельно принимать решения об ограничении максимального размера субсидий одному сельхозпроизводителю. В Северной Ирландии сумма субсидий на одно лицо ограничена 150 тыс. евро, в Уэльсе – 300 тыс. Однако, несмотря на принятые меры по ограничениям субсидий на одно лицо, в ЕС около 1,5 тыс. хозяйств получают прямые субсидии на поддержку сельхозпроизводителей в сумме более 500 тыс. евро в год. В основном это крупные хозяйства Чехии, Словакии, Венгрии, Хорватии, Германии.

В ЕС, так же, как и в США, имеются ограничения на максимальный размер субсидий по отдельным мероприятиям. Например, по субсидированию инвестиций существует ограничение – доля субсидий не может превышать 40% стоимости инвестиционного проекта или 750 тыс. евро.

Кроме этих общих ограничений, претендент на субсидии должен соответствовать ряду других требований. Например, в Баварии для получения субсидий годовой доход фермера по декларации должен быть положительным, но не больше 120 тыс. евро на семью (для холостых – 90 тыс.), стоимость имущества должна быть не более установленной величины.

В России таких ограничений, практически, нет и сельхозпроизводители могут получить субсидии, превышающие стоимость инвестиционного проекта (например, в виде компенсации процентов за 10-15 лет), общая сумма инвестиционных субсидий по проекту может составлять десятки млн. евро. Причем субсидии могут получать даже очень богатые собственники, входящие в списки Форбс по сумме капитала. Максимальные размеры фактически выплаченных субсидий одному лицу измеряются миллиардами рублей (десятками и даже сотнями млн. долларов) в год. Таких выплат нет ни в одной стране мира.

Справедливости ради отметим, что робкая попытка ограничения размера субсидий в России предпринята в 2017 г. В соответствии с постановлением Правительства РФ №1528 от 9 декабря 2016 г. сумма субсидируемого краткосрочного кредита не должна превышать 1 млрд. руб. Это означало, что больше 80-90 млн. руб. (точнее, ключевая ставка ЦБ, умноженная на 1 млрд.) субсидий на краткосрочные кредиты получить нельзя. Однако обойти это ограничение было несложно: оно устанавливалось для одного кредита в одном субъекте РФ. Но Минсельхозу РФ и крупнейшим заемщикам, видимо, это ограничение показалось слишком жестким, в вышеупомянутое постановление было внесено изменение, предоставляющее субъектам РФ право самостоятельно устанавливать максимальный размер субсидируемого краткосрочного кредита в соответствии с методикой Минсельхоза РФ.

Своим приказом №415 от 21 августа Минсельхоз утвердил методику и вместо одного общего ограничения на максимальный размер субсидируемого краткосрочного кредита, определил, что максимум может устанавливаться отдельно по каждому из пяти видов таких кредитов: на растениеводство, животноводство, молочное, мясное скотоводство и переработку. Субъекты РФ установили свои ограничения на второе полугодие 2017 г. И оказалось, что суммарный максимальный размер кредита по указанным пяти направлениям во многих субъектах РФ оказался выше 1 млрд., а в некоторых вырос более чем в 10 раз, т. е. размер субсидий на одного получателя в одном субъекте РФ только по данному мероприятию может достигать 1 млрд. руб. в год. Это дает возможность отдать основную часть субсидий двум-трем десяткам крупнейших получателей.

4.Как изменится распределение субсидий, если ввести ограничения

В рамках проводимых Центром агропродовольственной политики РАНХиГС исследований по оценке эффективности господдержки сельского хозяйства был проведен экспериментальный расчет по распределению субсидий при введении ограничений на одного получателя и обеспечении гарантированного доступа к субсидиям для всех сельхозпроизводителей:

— введены ограничения на размер субсидий одному физическому или юридического лицу – не более 100 млн. руб. в год;

— сумма субсидий на очередной год по каждому хозяйству рассчитана на основе объективных показателей за предыдущий год.

Действующая Госпрограмма развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия на 2013-2020 гг. содержит около 90 основных мероприятий со своим бюджетом, объединенных в 9 подпрограмм. Нами выделено три сводных группы финансируемых мероприятий: поддержка инвестиций и техпрогресса, растениеводства и животноводства.

Господдержка инвестиций и техпрогресса. В это направление   включены субсидии на возмещение части процентной ставки по кредитам, на мелиорацию земель, на поддержку элитного семеноводства, на возмещение части затрат на закладку, уход и раскорчевку многолетних   насаждений, на поддержку племенного животноводства, экономически значимых региональных программ, возмещение части затрат на создание и модернизацию объектов АПК.

Господдержка растениеводства включает все субсидии на растениеводство за минусом расходов на элитное семеноводство, многолетние насаждения и региональные программы растениеводства и включая дополнительно расходы по чрезвычайным ситуациям.

Господдержка животноводства включает все расходы на животноводство за минусом субсидий на племенное животноводство и региональные программы по животноводству.

Нормативы субсидии по указанным трем видам   определены следующим образом:

— в конце года по отчетным данным рассчитываются сумма инвестиций за год и суммы выручки растениеводства и животноводства по всем сельхозпроизводителям РФ;

— исходя из планового бюджета   на следующий год определяются   планируемые суммы субсидий на инвестиции и техпрогресс, растениеводство и животноводство в целом по РФ;

— делением плановых субсидий по каждому виду соответственно на отчетные показатели за предыдущий год, получается 3 норматива: субсидий на 1 руб. инвестиций, выручки растениеводства и животноводства.

Для примера ниже приведены расчеты распределения субсидий по сельхозорганизациям на 2015 г. по новым правилам. Расчеты проводились по отчетным данным за 2014 г. В соответствии с утвержденным бюджетом на 2015 г. в среднем на 1 руб. выручки растениеводства приходилось 4,94 коп, животноводства -2,19 коп. и на 1 руб. инвестиций – 17,74 коп. Фактически при нынешней системе распределения одни хозяйства не получали субсидий совсем, а другие имели на рубль выручки растениеводства более 30 рублей субсидий, на рубль выручки животноводства – 1,26 руб., на рубль инвестиций – 9,85 руб. (табл. 3)

Таблица 3 — Расчет нормативов субсидий на 2015 г. по отчетным данным СХО за 2014 г.*

 

Растениеводство

Животноводство

Инвестиции и техпрогресс

1. Выручка и инвестиции в 2014 г., млрд. руб.

665,8

1132,2

564,6

2. Выделено на господдержку в 2015 г, млрд. руб.

32,88

24,76

100,17

3. Фактические субсидии на 1 руб. в 2015 г. по хозяйствам, руб.:

— минимум

0

0

0

— максимум

31,8

1,3

9,9

3. Расчетные нормативы субсидий в 2015 г. на 1 руб. выручки (инвестиций) в 2014 г., коп. (без ограничения 100 млн. руб.)

4,94

2,19

17,74

5. Расчетные нормативы субсидий в 2015г. (при ограничении 100 млн. в 361 хозяйстве), коп.

              5,63

                   3,28

                      31,0

*Здесь и ниже приведены расчеты для СХО. В общем случае они должны осуществляться для всех сельхозпроизводителей, имеющих право на получение субсидий.

Если ввести ограничение субсидий на одно хозяйство не более 100 млн. руб. и субсидии делить между хозяйствами пропорционально выручке растениеводства, животноводства и сумме инвестиций за прошлый год, то в 2015 г. все хозяйства могли бы получать на руб. выручки растениеводства 5,63 коп., животноводства – 3,28 коп. и на рубль инвестиций — 31 коп. При таких нормативах расчетный уровень субсидий был бы выше 100 млн. только в 361 хозяйстве. В них нужно было бы пропорционально сократить все виды субсидий, чтобы не нарушать установленное ограничение.

Оценка влияния новых правил распределения субсидий производилась на основе двух уравнений регрессии: первое было рассчитано для совокупности хозяйств, которое при переходе к новым правилам распределения получили бы меньше субсидий, чем фактически получили в 2015 г., второе уравнение было рассчитано по совокупности хозяйств, которые по новым правилам получают больше субсидий.

Уравнениями описывается   влияние господдержки на рост выручки от реализации.

При переходе на новые правила в хозяйствах первой группы сумма господдержки сократилась бы со 100 до 39 млрд. руб., а во второй группе — возросла с 40 до 101 млрд. руб.). В основном эти изменения связаны с перераспределением господдержки инвестиционной деятельности. Точечное выделение субсидированных кредитов небольшой группе крупнейших агрохолдингов и агрофирм заменяется на доступ к субсидированным кредитам всем сельхозпроизводителям.

Благодаря тому, что коэффициенты отдачи выше в хозяйствах, которые по действующим правилам получают незначительную господдержку или не получают ее вовсе, переход на новые правила и ограничение сумм господдержки одного производителя в конечном счете будет способствовать росту производства: потери в первой группе хозяйств с лихвой компенсируются ростом стоимости товарной продукции во второй группе.

5.Эффективность предлагаемых правил распределения субсидий

Преимущества новых правил по сравнению с действующими:

— сельхозпроизводители уже в начале года знают сумму субсидий и могут планировать свою деятельность;

— распределение субсидий производится по единому справедливому алгоритму, расчеты осуществляются на основе объективных показателей по понятным для всех правилам, каждый получатель может проверить правильность расчетов;

— получение субсидии гарантировано, органы управления АПК не могут отказать в выделении субсидий из-за недостатка средств. Отказы возможны только при банкротстве хозяйства или его ликвидации;

— снижаются барьеры доступа к государственной поддержке для субъектов малого и среднего предпринимательства;

— государственные обязательства перед получателями по субсидиям на инвестиции выполняются ежегодно, не возникают обязательства на длительную перспективу (в действующей системе — на 15 лет вперед), которые трудно контролируются и могут возрастать независимо от решений государственных органов (по решениям кредиторов и заемщиков), требуют больших затрат времени на контроль и бюджетных средств на погашение государством возникающих долгов перед бюджетополучателями (в 2013-2014 гг. было погашено более 30 млрд. руб. долгов, накопленных за 2008-2012 гг. к 2017 г. накопился новый долг);

— субсидируются в равной мере все инвестиции, в том числе осуществляемые за счет прибыли хозяйства, а не только те, которые осуществляются за счет кредитов банков, как это имеет место по действующей системе;

— субсидирование в расчете на рубль товарной продукции будет стимулировать рост реализации во всех секторах сельского хозяйства как за счет увеличения объемов производства, так и за счет роста товарности продукции;

— принятие предлагаемой методики расчета субсидий переводит их в разряд субсидирования по зеленой корзине в соответствии с классификацией ВТО и позволит снять проблему ограничений на суммы субсидий, искажающих рынок;

— предлагаемые правила распределения резко сокращают затраты на оформление документов при подаче заявок на получение субсидий и на подготовку отчетов об их расходовании в хозяйствах, а также на контроль госорганами заявок на субсидии и отчетов об их использовании;

— новые правила позволят резко уменьшить коррупцию при выделении бюджетных субсидий.

Автор: Василий УЗУН, д.э.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ

БАНЕРЫ

Галерея фотографий